从典型案例看行政协议纠纷的妥善处理

近年来，人民法院受理的行政争议案件显著增多，有人惊呼：“狼来了”，而作为法律人，我们应当客观的看到行政争议纠纷自行政权力出现以协议的方式处理社会管理和公共服务时开始争议就一直存在，只是我们过去没有正视这个问题而已。

     一、什么是行政协议？

行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。对此，我们要把握以下4个特征以区分民事与行政协议，进而正确的处理行政协议纠纷。

第一，行政协议也是协议的一种，应当是通过协商订立。

第二，行政协议必须有一方是行政机关或者是受行政机关委托的单位。

第三，订立行政协议的目的应当是为了实现行政管理或者公共服务目标。

第四，协议的内容也就是其所约定的权利义务关系应当是行政法上的权利义务。

     二、行政协议纠纷的类型

正是由于行政协议的特征，决定了在行政协议发生争议后，行政机关处于主动地位，也由此决定行政协议出现争议后可能形成纠纷乃至案件，也可能通过友好协商矛盾得到化解而不发展成案件。根据实践中常见的行政协议纠纷发生的原因角度，我们对此可以做如下分类：

1，签约的行政机关不具有履约能力。

出现签约的行政机关不具有履约能力的问题主要是两个方面：

第一，一些地方政府为了防止行政诉讼案件的一审管辖直接到中级人民法院而人为地降低签约的行政主体从而导致行政机关履约不能；

第二，有的行政机关为了某种原因而超越自己的履约能力去滥用职权作出承诺，到协议应履行时却无法履约。

2．约定的事项违反法律禁止性规定

有的行政机关为了急于达成协议，而在行在协议的内容上没有依照法律法规和相应的政策确定，从而导致行政协议的履行不能甚至无效的情况发生。

3．协议条款本身约定不明

实践中，由于协议条款本身约定不明，对协议的内容约定的内容出现争议导致纠纷发生，而这种情况较多的出现在使用格式合同之中。根据法律规定，行政机关使用格式合同订立行政协议时需要向协议另一方承担释明的义务。

4.情势变更导致行政协议无法履行
        有的合同从签约到履行的过程中，因国内外形势发生变化导致协议履行没有必要或者无法履行的情况下没有认真善后，依法弥补相对方的经济损失，从而产生纠纷。

5.负责人缺乏诚信而违约乃至毁约

一些行政机关的负责人存在缺乏法律意识的问题，对前任甚至自己所签订的行政协议，不认真履行合同约定的义务甚至撕毁合同而引发纠纷。

上述六种行政协议争议如果发展成案件，一般都有一个共同的特点，就是行政机关在争议出现后，没有正确的应对和及时的作出妥善的处理。

     三、四个典型案例代理之得失

近些年来我陆续代理了一些影响较大的行政协议纠纷 ，虽然取得了满意的代理效果但其中的经验教训是值得总结和与同行们分享的。

1， 行政机关违约强拆案。

我和王令律师代理的福建远大船业有限公司诉平潭县人民政府、平潭综合实验区管委员会强拆案当选2016年度中国行政诉讼十大案件，该案的特点是政府缺乏法律意识、滥用职权而引起纠纷。

2006年10月，福建远大船务公司与政府签订土地出让协议取得13.17公顷土地用于建造船坞码头和修造船厂。2011年11月18日，平潭县人民政府作出《平潭县人民政府关于征收福建远大船业有限公司远大船舶修造厂的决定》，撕毁之前的协议并且未按法定程序给予补偿即组织强拆，造成了被征收人的重大损失。2016年7月30日，福建省高级人民法院终审判决确认被告平潭县人民政府行政强制行为违法，判决赔偿远大公司在建工程损失198787774元。该判决经过再审得到维持，赔偿款已执行到位。该征收案涉及到的海域使用权索赔仍在进行中。

该案给我们的启发是：政府应当讲诚信，对已经正在履行中的合同万一要废除，也必须依照法律规定的程序进行，给予相对人以公平补偿。

2，政府因情势变更而违约的案件

2014年7月，经古田县人民政府招商引资，福建爱乐投资有限公司(以下简称福建爱乐公司)到该县翠屏湖片区进行房地产开发。2015年4月，福建爱乐公司通过拍卖竞得开发建设用地，与原古田县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了土地出让金。随后，古田爱乐公司进行项目建设，并预售了20多套房。

2016年，因福建省生态文明试验区建设需要，古田县政府及有关部门依照新颁布的水资源、国有林场的有关行政管理规定及省有关主管部门的意见，停止翠屏湖沿线公路内侧地产类开发项目的实施，叫停了案涉项目的开发建设和经营销售。

这是一起看起来政府没有违法的案例，但不违法并不意味着政府不需要赔偿。投资方先给古田县发函协商，但政府认为，他们是为了公共利益的需要叫停该项目，基本不违法，给补偿也是有限补偿。双方协商未果，提起行政诉讼。二审经省高院调解，赔偿金额达到3亿元。该案列为最高人民法院保护产权典型案例9个案件中的第2例。

该案给我们的启示是：情势变更引起的合同不能履行，看上去双方都没有过错，但是法律讲的是行政合同的诚信，政府不能履约造成对方经济损失时应当给予行政合同另一方以公平补偿。

3，行政复议中协商解决的典型案例

江西融尚公司经过招拍挂取得江西省赣州市的一块国有土地使用权。2017年2月27日，赣州经开区管委会发布《赣州市客家大道西延项目国有土地上房屋征收范围的公告》，江西融尚工贸有限公司(下称“融尚公司”)位于开发区滨江南路南侧的土地及房屋有部分在该公告所公布的范围内。由于该征收项目实施后，融尚公司的土地将被截断成几块，无法继续成片开发，双方协商确定对土地房屋进行整体征收。因在征收补偿上存在分歧，经双方协商，选定赣州一家房地产评估公司作为征收评估机构。价值3.29亿元的评估结果出来后，赣州开发区管委会在2017年10月24日作出《告知函》，称这一评估报告不可信，将变更评估公司重新评估，随后委托另一家房地产评估有限公司重新评估。重新评估时，评估公司对当时急需征用的部分土地进行了评估并出具评估报告，评估价值为0.43亿元。因双方对评估结果仍存争议，征收协商工作陷入僵局。

2019年6月14日，赣州开发区管委会下达了补偿决定，决定补偿0.43亿元。融尚公司不服，于2019年7月26日向江西省人民政府申请行政复议。2019年9月3日，江西省司法厅专门就该案召集双方组织了听证。听证会前后，省司法厅行政复议审理处相关办案人员积极与赣州开发区的征收部门沟通，力促其与申请人和解或重新签订补偿协议。

经多方努力，当事双方在省司法厅的协调下重新选定了一家评估机构，于2019年8月10日对房地产进行了整体评估。最终双方达成一致：被申请人依据双方认可的重新评估结果补偿申请人2.15亿元。2020年7月9日，双方签订了整体地块的征收补偿协议。同日，融尚公司依法向江西省人民政府申请撤回行政复议。之后，政府如约支付了补偿款。

该案给我们的启示是，行政协议争议解决的重点是经济利益的公平，而行政复议是解决行政协议争议的重要途径之一。正确的运用行政复议的机制化解行政争议，正常情况下会有好的结果。

4，投资协议被错误提起的民事诉讼

2019年，内蒙古自治区某旗政府收到了自治区高级法院送来的《民事起诉状》。该诉状中称，原告于2009年与区政府签订投资协议，参加当地的棚户区改造，并领取了拆迁许可证后。进行了拆迁和房地产开发。根据国家2004年的规定，土地出让应当是净地出让，而其政府订立出土地出让合同的土地却是毛地，原告为此支付了巨额的拆迁成本。因此要求旗政府赔偿其土地整理费用达人民币3亿元。

旗政府为此向有关专家咨询后，委托了我们代理诉讼。对此，我们认为土地出让合同属于行政协议。虽然国务院2004年有文件规定土地出让应该净地出让，但是国务院当时适用的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》中规定的发放《拆迁许可证》的前置条件中，土地使用权出让的就是毛地。直到2011年1月实施的《国有土地上的房屋征收与补偿条例》才完全禁止毛地出让。原告方显然是适用法律存在误区，其投资风险并不必然由政府买单。

在自治区高院开庭时我们阐述了上述观点，得到了合议庭和原告方的认同。原告方撤回起诉，法院裁定准予起诉，其起诉时交纳的250万元诉讼费退回了150万。

该案给我们的启示：投资有风险，法律是保障。而权利的保护需要有正确的路径。

历史文章

王才亮

 一个追求公平正义的非著名律师

王才亮，学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任。出版专著三十余本，发表法律专业论文百余篇。

才行法道 良举公正